【原文出处】财政研究【原刊地名】京【原刊期号】200201【原刊页号】23～30【 标   题】转型时期我国经济改革中的“淮桔成枳”现象与“本土化”特征分析【 作   者】周雪飞【作者简介】作者单位：湖北十堰建行【摘 要 题】问题与思考

【 正 文】
　　 一、“淮桔成枳”的变异
　　在对转型时期中国的经济改革历程进行回顾、总结与反思时，我们会发现一个非常奇特的现象，就是每当通过“国外引入”路径方式将外国很成功的经济组织形式或制度方式“移植”到国内后，在改革过程中往往会出现偏差和“淮桔成枳”现象。
　　 （一）市场化改革中的“权力市场化”现象。
　　在由计划经济向市场经济转型过程中，权力大规模地介入国家资源配置，从而形成了我国“模拟市场经济体制”与真正市场经济体制的一个最主要差别，那就是资源配置不是由市场这只“看不见的手”来承担，而是由政府代行市场功能，进行资源配置，从而使权力这只严重变形的手介入国家资源配置，导致腐败现象丛生，寻租活动猖獗。
　　 （二）股份制改革中的“淮桔成枳”现象。
　　本来，股份制是现代企业制度的一种成功的组织形式，中国选择它作为产权制度改革的突破口也是明智之举。然而，令人始料不及的是，在国有企业的股份制改造中却出现了“淮桔成枳”现象。
　　国有企业改组为股份制公司后，政府由“上级主管”摇身一变而成为“一股独大”的股东，可是它同国有企业的关系却并未由此发生本质性的变化。因为把国有企业改组为股份公司的惯常做法是将国企的上级主管部门改变为控股公司，改其行政功能为经济功能，由控股公司负起下属国有企业的保值和增值的责任。控股公司上要对国家行政部门负责，要贯彻国家的宏观经济政策和产业政策，对下要负责其下属企业的负责人的任免、经营方针的制定、资产的处置，并且要与上属企业通过讨价还价来制定年度利润指标。控股公司的这种功能，被人们戏称为“婆婆加老板”。
　　因此，控股公司实际上是政府行政部门的“翻牌公司”，其对国有企业实行的行政干预同以往行政部门的干预并无本质区别。而且，股份制的做法并没有解决国家所有权虚置和全民所有制缺位所造成的“内部人控制”和软预算约束问题。这种“翻牌的股份制公司”管理机制未变，经营班子的产生方法依旧，其往往在将筹集来的资金用完后，又再次陷入与国有企业类似的困境。
　　从上述分析中可以看出，与世界通行的现代企业制度相比，我国国有企业的股份制改革极不规范，不仅机制转换不到位，股权设置不合理，而且法人治理结构也不完善。一些所谓的“股份制公司”只不过是模仿国外现代股份制企业的组织结构进行了一番内部调整，换了一块牌子而已，与真正意义上的现代企业制度相差着实太远。
　　 （三）证券市场中的“中国特色”。
　　证券市场的建立本来是商品经济发展的要求和逻辑结果，其所交易的商品事实上是一种收益的权利，因此证券交易必须以商品经济为基础，以产权关系的明晰为前提，市场主体必须是独立的商品生产者。由于证券市场的客体是一种权利，所以证券市场对产权关系十分敏感。没有明晰的产权关系，就不可能建立起证券市场的规范。中国证券市场种种不规范现象存在的原因，说到底，是一种“先天不足”，即缺乏一定的基础和前提条件。因此，中国股市也象国有企业实行股份制改革一样，只能“种瓜得豆”，成为改革的“畸形儿”。
　　 1.关于政府对证券市场的功能定位问题。
　　在我国，证券市场的基本功能从一开始就被定位于“为国企筹资”，即股市的存在，就是为“国有企业增资减债、解决国企经营和资金短缺的燃眉之急”提供筹资渠道。这种“功能错位”造成的直接后果是：一大批效益不好、业绩极差的国有企业在政府的直接介入和干预下，通过弄虚作假被“包装”上市，而这些原本不合格的“上市公司”由于无法产生盈利或盈利偏低，其股票大多不具备长期投资价值，投资者只能在股市的追涨杀跌中进行短期投机操作。
　　事实上，证券市场的基本功能除了筹资以外，还有资源配置和价值发现的功能，三者是相辅相成的。如果市场失去了价值发现和资源优化配置的功能，片面强调它的筹资功能，把股市事实上变成了“圈钱”的场所，结果必将是毁掉这一市场。
　　目前，由于政府的直接干预和国有企业的软约束，使股市出现了过度投机和泡沫化的倾向，失去了股市已有的价值发现和资源优化配置的功能。股市的不规范、动荡不安以及风险过大可能导致两种结果：一是投资者对证券市场失去信心，促使其远离这一市场，转而投向其他领域，这也就动摇了证券市场的最根本基础——投资者参与，而缺乏投资者广泛参与，证券市场就如无源之水，必将枯竭；二是过高的股价和过度投机蕴藏着股市崩溃的风险，一旦发生股价暴跌式的行情，不仅会给股市带来毁灭性打击，而且极有可能引发金融危机。
　　 2.关于上市公司治理结构问题。
　　中国的上市公司大都是由传统的国有企业脱胎而来，原有的治理结构难以在短期内消除，再加上改革过程中出现的“内部人控制”现象，导致在上市公司中，经理层既可以作为国家股的代表不理会小股东的意见，又可以作为“内部人”不理会国家这个大股东的意志，从而即可能损害小股东的利益，又可能损害国家的利益。在这种状况下，国有企业上市并不能有效地增强产权约束，促进其真正转换企业经营机制。
　　实践证明，股份制对国有企业转换经营机制、完善治理结构并未起到应有的作用。而中国股市对于国有企业来说只是一个“圈钱”的场所，并未起到对上市公司的监控作用和优胜劣汰作用。国有企业的“软约束”和政府的“父爱主义”在股市中进一步表现和显露出来。
　　 3.关于中国股市的过度投机与暴涨暴跌。
　　在中国股市上，机构大户运用各种手法连手操纵股价，恶炒个股，使股价暴涨暴跌的现象早已是司空见惯、屡见不鲜。各种股市操作的不规范加上政府的行政干预，又造成股指波幅巨大。种种迹象表明，由于过度投机行为所造就的我国股市暴涨暴跌的机制已经形成。
　　无论股指是暴涨还是暴跌，都会产生极大危害。股指暴涨，往往会造成股市的高市盈率和泡沫成份，这种高市盈率并非建立在公司的高成长基础之上，股价缺乏企业业绩支撑，其最终结果只能是或迟或早、不可避免地导致股价全面下跌，股市泡沫随之破灭。股指暴跌，成交量急剧萎缩，市场中资金流通渠道被堵塞，大量资金被套牢，这往往会挫伤投资者的投资信心，并由此波及到整个社会经济。由股灾引起的银行危机，并导致经济大萧条，在历史上不乏先例。
　　 二、转型时期中国的基本国情与“本土化”特征分析
　　改革进程中出现的“淮桔成枳”现象，迫使我们必须对转型时期我国的基本国情与“本土化”特征作出全面、深刻的剖析。
　　转型时期我国的基本国情就是，我国还处于社会主义初级阶段，即社会生产力不发达的阶段。从50年代中期我国进入社会主义初级阶段开始至今，经过40多年特别是近20余年的发展，我国生产力有了很大提高，各项事业有了很大进步。然而总地来说，人口多、底子薄，地区发展不平衡，生产力不发达的状况没有根本改变；社会主义制度还不完善，社会主义市场经济体制还不成熟，社会主义民主法制还不够健全，封建主义资本主义腐巧思想和小生产习惯势力在社会上还有广泛影响。
　　在一个13亿人口大国中进行改革与发展，是世界史上的最大实验，因而也潜伏着最大风险性。中国作为世界上人口最多的国家，地域辽阔，各地区条件差异显著，发展极不平衡，从一定意义上看，增加了中国改革、发展、稳定的难度。形象地讲，中国如同一个质量极大且分布不均衡的系统，具有极大的惯性，难以启动，一旦呈高速运动时，又难以稳定下来，即使稳定下来也需要花很大代价。由于具有不平衡特征，如有外部干扰冲击与系统内固有频率（如不稳定因素）相接近时，就会导致系统不稳定甚至毁灭性破坏。
　　由此可以看出，中国的国情决定了其改革的模式只能是“渐进式”的改革路径。而改革过程中产生的种种“偏差”，又都是与转型时期中国的“本土化”特征息息相关、密不可分的。这些与众不同的“本土化”特征主要体现为以下几个方面。
　　 （一）多级政权组织并存的政府主导型经济模式。
　　市场经济的最本质特征是由市场来进行资源配置，政府主要是充当守夜人的作用。与市场经济相对应的政府，应该是一个服务性的政府、指导性的政府和一个效率高、规模相对小的政府。概言之，应当是“大市场（大社会）、小政府”。然而，中国的政府主导型经济模式却有着与众不同的“本土化”特征。
　　我国政府的组织结构有点类似于金字塔形状，这个金字塔是由若干个相互交叠的金字塔组成的。从最基层的乡一级政府到中央政府的国务院，政权组织多达五级，而每一级政府组织手中都无一例外地掌握着重要资源和稀缺资源的配置权。正是这种“中国特色”政权组织体系的存在，加大了我国经济制度变迁与体制转型的难度。
　　首先，政府过度干预经济，其职能转变极其艰难。当国有经济过分膨胀，国有化超过了一定的限度，就会出现政府干预过度的问题。由于政府越来越广泛地直接干预经济生活，政府超越了市场经济条件下其活动的自然限制，创造随意操纵市场法则的环境和条件，这就阻碍了与竞争活动相联系的市场机制的有效运转。这种过多的干预在经济上会造成浪费和低效率，在政治上会导致专制和独裁。
　　在计划经济中，政府的作用是无处不在的，政府等于企业，政府等于市场，政府职能覆盖着几乎一切经济领域。市场导向的改革虽说带来了我国政府机构的多次改革与调整，然而却出现了“机构越来越大，人员越来越多”的恶性循环怪圈，机构膨胀速度甚至超过了经济增长速度，使中国政府成为世界第一的大政府。政府职能并未顺应市场化改革的要求进行转变，相反却表现出一种“极不情愿”与自我强化。
　　其次，经济与政治寻租现象泛化。在中国特有的政治经济权力结构中，权力的“有形的手”远大于市场的“无形的手”，权力无所不在、无所不能，其膨胀的程度到了令人难以想象的地步。在中国经济社会转型时期，权力通过“市场化”作用而成为一种社会资源。可以这样说，在目前的中国，政治资本作为一种最主要的“资本要素”在参与国家资源的分配，一些既得利益者的经济资本就是因其拥有政治资本才形成的。
　　第三，由于法制环境缺失，导致了“软政府”现象的产生。“软政府”有几大基本特征；缺乏立法与具体法律的遵守实施，对法律的解释有很大的随意性和松弛性，各级公务员普遍不遵守交给他们的规章与指令，并且常常和他们本应管束其行为的有权势的人们，集团串通一气；社会成员之间常利用各自掌握的资源，在违反和抵制法规的基础上，为一己私利进行交换，亦即存在反法制的互利性；有着互透性和积累效应，对包括下层阶级在内的各级社会阶层有着很强的渗透性。其实，“软政府”就是失去了行政法规制约的权利与市场趋利机制结合起来，形成的一种权钱交易的社会体制。
　　 （二）二元经济结构下市场化与工业化并存的双重转型。
　　中国作为一个发展中国家，有着其他发展中国家共同具有的一个典型特征，即“二元经济结构”。二元经济结构是指以边际劳动生产率较高而劳动力相对紧缺因而个人收入较高的工业经济为“一元”，以边际劳动生产率相对较低或甚至为零而劳动力非常充裕因而个人收入很低的农业经济为“另一元”所构成的经济。随着经济的发展，农业中的劳动力在较高收入的利益驱动下逐步转移到工业经济活动之中，整个转移过程以二元经济中的劳动生产率接近一致的结果为结束。
　　在这种二元经济结构下，中国的市场化是与工业化联系在一起的，面临着市场化与工业化、现代化的双重转型。
　　按照发展经济学的理论，工业化不仅是一个国家从农业部门向非农业部门的转变过程，而且也是工业部门内部结构的变化过程。一般认为，工业发展过程正常地要经历三个阶段。在第一阶段，消费品工业是主要部门，并且比资本品工业等部门以更快的速度发展。在第二阶段，资本品工业增长加速进行，资本品工业产值在工业总产值中的比重趋于上升，但这时消费品工业在产值和速度上都仍然占主导地位。在第三阶段，资本品工业比消费品工业以更快的速度增长，并渐占优势。
　　与一般发展中国家不同，我国的城乡二元结构并非主要取决于经济发展因素，而是明显受到体制和人为因素制约。我们不仅存在发展经济学描述的“现代的”与“传统的”二元经济结构，而且还存在着与这一经济结构交错在一起的“二元社会结构”。户籍制度以及相关的社会福利制度造就了整个社会“农业”和“非农业”的人口结构，无论这种制度安排是“不得已”还是源于其他考虑，它在实际上使农村和占70％以上的农村人口被排斥在了现代工业文明之外。农业生产方式的转化是以人口城市化为标志和动力的，而在二元经济社会结构条件下，由于农业人口向非农领域转移的速率缓慢，一方面城市经济不仅难以有效带动农村发展，而且其自身的结构升级也受到严重制约；另一方面，在人多地少的尖锐矛盾中，农业生产效率的提高与农业产业化、市场化始终难有大的突破。因此，在我国经济社会转型过程中，解决二元结构问题，无疑具有迫切要求和重大意义。
　　现实国情表明，转型时期中国不仅要完成由计划经济向市场经济的转轨，即进行市场化改革，同时还承担着实现工业化的重任，即发展问题。正是由于肩负着“转型与发展”的双重任务，经济体制改革遇到的矛盾才相当尖锐、问题才异常复杂，其原因是经济体制内部既有转型问题又有发展问题，经济制度变迁既面临机遇又面临挑战。
　　 （三）市场一体化过程中的“地方割据”。
　　地方市场分割是我国经济转型过程中出现的特有现象。尽管中央政府和有关部门多年来积极采取措施，如推行以分税制为核心的财税体制改革、制定与实施《反不正当竞争法》，但地方市场分割问题并没有得到根本解决，在某些领域甚至有愈演愈烈之势。
　　地方市场分割是从20世纪80年代初实行“放权让利”、行政性分权以后出现的，传统集权的计划经济体制时期基本上没有出现过这类现象。从发达市场经济的当前实际运行来看，尽管存在市场失灵现象，政府（包括地方政府）也在不同程度上干预经济运转，但其国内市场基本上是一体化的，或是全国统一的，几乎不存在地方市场分割问题。由此可以认为，地方市场分割是我国从集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中的产物，对这一现象的产生也应站在转轨经济的角度加以分析。
　　地方市场分割主要是指一国范围内各地方政府为了本地的利益，通过行政管制手段，限制外地资源进入本地市场或限制本地资源流向外地的行为。改革开放以来，随着经济发展水平和市场发育程度的提高，也由于国家立法、执法等环境的变化，地方市场割据的重点内容和表现形式也在变化。如在20世纪80年代中期，地方市场分割主要表现为限制本地的一些特色产品、主要是基础原材料流到外地；进入20世纪90年代，特别是1996年我国经济实现“软着陆”、出现买方市场以后，除产品与服务市场以外，劳动力市场、资本市场包括产权市场也都存在大量的地方市场分割现象。地方市场分割的主要形式也从一些明显的“硬性”分割形式，如全面禁止或限制性地禁止进入或流出，发展到“软”“硬”兼施，一些隐蔽的“软”形式如技术壁垒等开始大量出现。目前地方市场分割几乎渗透到市场体系的各个组成部分，整个市场被“切块、切丝、切末”，市场体系建设零落不全。与这种以政府强制力为基础形成的人为分割的市场格局（fragmented market）相对应的， 是一种联结成一个整体的统一市场，或称“一体化市场”（integrated market）。 与之相关但内容迥异的是另外一对概念，即全国性市场和区域市场。一种资源具备了在全国范围内流动的性质，就称这种资源面向全国市场；而如果一种资源只能在一定区域范围内流动，就称这种资源面对的是区域市场。一种资源的市场半径究竟有多大，是面向全国还是面向一定的区域，在很大程度上取决于该资源的某些特性和其它相关条件。
　　从理论上讲，计划（行政手段）与市场是资源配置的两种手段，地方市场分割赖以进行的行政管制也是行政配置资源的方式之一。一般而言，在市场经济的资源配置过程中，起基础作用的是市场机制，行政手段或计划则是为解决市场失灵问题而采取的辅助手段，尽管有时或在某些场合下很重要。不过，由于信息不充分、决策与执行成本高、决策者能力有限及受其自身利益的影响，政府干预不一定能提高资源配置效率，甚至会产生不利影响，从而导致政府失灵。因此，政府管制、行政干预尽管可以作为对市场失灵的替代，但可能是一种成本更高昂的替代，反而降低了资源配置效率。在某些情形下，政府干预往往被用于特殊目的，置效率于不顾。地方政府对地方市场加以保护，从而割裂全国统一市场的做法，在某种程度上的确收到了一些实效，包括提高了本地企业的生存能力，增加了地方财政收入，有助于本地社会稳定等。但是，这种行政干预可能使整个国民经济运行受到扭曲，无法实现社会资源的优化配置，从而带来更大的全国性市场失灵。而且，即使对当地来说，这种干预最终也不利于提高本地的资源优化配置效率，因而也是失灵的，所有这些“好效果”基本上都是短期的、局部的，从长远的、全面的观点看问题，这类做法得不偿失、弊大于利，甚至可以说是饮鸠止渴。
　　首先，地方市场分割导致经济运行机制扭曲，市场信号失真，干扰宏观经济平衡，使社会资源无法实现最优配置。市场经济赖以有效运行的最关键因素是正确的价格信号。只有在价格反映资源稀缺程度的情况下，商品交换才能使全社会的资源实现最优化配置，使全社会的福利总量实现最大化。地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁所造成的市场分割，则扭曲了价格信号。尽管本地企业有可能因为这种保护而暂时获得比统一市场条件下更多的利润，但其社会成本很高，消费者蒙受的损失将超过本地生产者的收益。因为在完全禁止进入的情况下，本地的部分消费者将购买本地产品作为替代，如果本地产品的性能价格比低于被禁止进入的外地产品，那么本地消费者实际上支付了高价，还有部分消费者会因此放弃购买，所有这些都导致消费者剩余和社会净福利减少。
　　而且，如果每一地的市场分割都形成一个本地扭曲价格，并使厂商过度投资，使本地的生产产量增加，那么累计起来将使全国的产量迅速增加，出现产品过剩，我国之所以出现严重的地区经济同构和全国性的生产能力大量闲置，迅速形成买方市场，地方市场分割是一个重要原因。
　　其次，地方市场分割严重妨碍市场体系建立。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其核心内容之一是建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。而目前产品市场上的地方分割扭曲了价格信号，使市场机制不能有效发挥作用。劳动力市场、资本市场上的地方分割同样也是如此。在劳动力市场上，目前进城务工农民的就业大多集中在传统部门，这固然与进城务工农民的自身素质有关，但可以肯定，这种就业分布并不是充分竞争的结果，地区市场分割因素有相当大的影响。这一方面人为抬高了“体制内劳动力市场”或“正式的劳动力市场”的价格，使要素价格失真，从总体上抑制了对劳动力的需求；另一方面又导致“体制外劳动力市场”或“非正式劳动力市场”上的过度竞争，人为压低了这一市场上的劳动力价格。资本市场上的地方市场分割，不仅阻碍了资本在全社会的自由流动，而且保护了落后的生产力，阻碍了国有存量资产向高效益的领域转移，不利于实现国有资产的保值增值，并使经济结构、特别是产业结构的战略性调整升级增加了难度。
　　最后，地方市场分割不适应当前经济全球化和我国对外开放新形势的需要。地方市场分割不利于确定地区比较优势。要赢得国际竞争，必须恰当确立自己的产业定位、产品定位。这需要根据市场供求状况、产品的市场占有率和竞争优势以及地区的资源秉赋，寻求生产经营成本相对较低、具有比较优势的产业和产品。而地方政府采取行政规制手段“修正”了的价格，是一种故意“弄错”的扭曲的价格。根据这种价格，很难区分清楚哪些产品的生产成本低、有市场竞争力，哪些产品的生产成本高、市场竞争力弱。由此带来的必然结果将是资源误配置，大量资源被配置在政府关心并采取行政措施加以保护的领域。在其中一些行业，本地企业不一定有优势，很难在全国统一市场的条件下生存，更别说参与国际竞争了。
　　地方市场分割不利于实现规模经济。在地区市场分割下，市场规模被人为划小，企业发展的市场空间变得狭窄，规模经济将难以实现。在我国加入WTO后，企业面对规模庞大的全球性跨国公司开展竞争时， 将产生非常不利的影响。
　　地方市场分割不利于培育企业的市场意识和竞争能力。地方市场分割为本地企业的发展创造了一个“温室性的”环境，在我国加入WTO 或实现国内市场一体化后，这样的企业将很难在激烈的市场竞争中生存下去。
　　同样应当引起重视的是，中国加入WTO后， 需要中央政府有全国统一的管理和明晰的决策，这是符合WTO精神的， 对于在我国投资和同我国进行贸易往来的外国公司维持信心也是至关重要的。世贸组织的基本原则之一最惠国待遇条款规定，成员国不得以货物始发国或抵达国为由对其他成员国实行歧视性待遇。这就要求地方政府履行遵守世贸组织规定的义务，如果继续坚持地方市场分割， 将使中央政府面临受其他WTO成员国提出争端仲裁的危险。
　　 （四）一味强调“稳定”（稳定压倒一切）与社会保障体系的缺失。
　　从计划经济向市场经济的过渡与转型，不仅仅只是资源配置方式的变化和经济体制的转型，而是包括了社会经济政治文化等各个方面深刻变化的整体性过程。经济转型本身是一个非稳定过程，或者说是一个充满矛盾与冲突的过程。因此，伴随市场分化，利益集团迅速出现和崛起，公开或半公开地表达和追求本集团利益目标最大化，势必与其它利益集团发生矛盾、纠纷和冲突；伴随市场竞争，国有企业日益衰败，下岗职工与日俱增，政府机构改革、人员分流，毕业生就业压力越来越大；伴随农民负担过重，收入提高缓慢，中国的城乡总体差别、居民收入差距进一步拉大。所有这些，都加大了社会波动与震荡的可能性。
　　正是基于稳定社会、安抚人心的考虑，政府在出台一些改革举措时往往表现得小心翼翼、亦步亦趋，使得某些改革方案带有强烈的“急功近利”色彩和短期效应，政策措施缺乏科学性、连续性，这在一定程度上影响了政府政策的号召力及在具体实施中的效果。而过于强调“稳定压倒一切”，又使得政府在进行“国外引入”的制度变迁过程中采取断章取义的“拿来主义”，即对国外的先进制度不是全面、深入地进行学习、借鉴与引进，而是为了改革中某一时期、某一局部的需要和“应急”之用，通过“支离破碎”地肢解国外制度、经验的方式进行“引入”。这样做的结果是，一些改革举措无法取得应有的效果，而通过“国外引入”路径引进的国外先进组织制度在实践中却“变形走样”、严重“出偏”，与改革的初衷大相径庭。股份制成为国有企业的“救命稻草”、股市圈钱成为“最后的免费午餐”就是最好的明证。在我国股票市场发展中的一个奇特现象是，政府各行业部门、各地方政府和国有企业争夺股票上市的积极性异乎寻常的高，这与市场经济国家企业选择发行上市的慎重态度形成鲜明的反差。这固然与政府承担推动国有企业改革任务和股票发行的行政性审批有关，但能够藉此筹集到几乎没有任何成本和风险的大笔资金显然是首要因素。问题是这些经过“包装”上市的国有企业经营机制并没有彻底转变（有些上市公司“主管部门”甚至利用控股地位直接抽走所筹资金），如果像过去“吃垮”财政、“吃遍”银行那样肆意“圈钱”，无疑等于给中国股市埋下了若干重磅炸弹。
　　改革是一项极其复杂的系统工程，同时又是利益格局的大调整与再分配过程，因此它不可避免要触及一些人的既得利益，引起社会的波动与震荡，这其实是十分正常的。但是，与此不对称的是，我国目前尚未建立起与市场经济体制相适应的社会保障体系，这就使得在市场竞争中产生的社会不安定因素及其所引起的社会震动无法通过以社会化为标志的“生活安全网”来得到消除。
　　事实上，建立多层次的社会保障体系，对于推进市场化改革、建立现代企业制度、保证社会稳定都具有重大意义。而当前我国社会保障制度存在着诸多问题，主要是：
　　 1.社会保障覆盖面太低。
　　中国社会保障覆盖面仅为30％，与国际相比，低于低收入国家平均47％和下中等收入国家平均75％的水平，有70％的人口还缺乏生活安全感。目前中国不享受社会保障的人数主要集中在农村，它包括4.3 亿多从事农林牧副渔劳动者和农村从事私营、个体劳动者人数，共占农村劳动者96％以上；城镇未享受社会保障的人数共计4500多万人，约占城镇劳动者20％以上。
　　 2.社会保障城乡差别过大。
　　从社会保障的覆盖面看，城镇享受社会保障的人数（包括离退休）为1.85亿人，覆盖面为88.7％，农村享受社会保障的人数为1474万人，覆盖面仅为3.3％，城乡覆盖面的比例为27∶1；从社会保障支出看，城镇按社会公认的社会保障支出1997年为3500多亿元，人均1600多元，农村人均为80多元，城乡比例为20∶1；养老保险差别也很大， 城镇离退休人员的人均离退休金和福利费为6303元， 农村每人领取养老金为543元，城乡比例将近11.6倍；城镇在职职工的医疗费（公费）为393元，农村人均医疗费大多为自费，年均只有几十元，每千人口医生数城市为3.5人，农村只有1.6人，还有10.7％的村无医疗点，农村缺医少药的状况尚无明显改变。由于农村社会保障的严重滞后，必然产生巨大的社会保障城乡差距，它对加快中国工业化与城市化进程将带来制度性障碍。
　　 3.社会保险基金严重短缺，保障功能十分脆弱。
　　据有关部门估算，我国养老金的缺口高达3万亿元。 社会保障制度改革的滞后和资金的短缺，使相当一部分职工和退休人员在遇到各种困难时，因得不到应有的社会保险而缺乏生活安全感。
　　 4.社会保障支出的范围不确定。
　　由于长期以来中国的社会保障管理没有社会化，分散在各部门，还没有建立全面系统的社会保障指标体系，社会保障的内涵没有确定，所以至今还没有一个综合机构能准确计算出全社会的社会保障支出。
　　 5.社会保障地区差距较大。
　　由于中国经济发展地区不平衡，直接影响到社会保障水平的地区差别。一般是经济发达地区社会保障水平较高，反之则低，差距有扩大的趋势。
　　 6.部分地区的社会保障与经济发展不相适应。
　　改革开放以来，总的趋势是社会保障事业快于经济的发展，但也有部分地区滞后于经济的发展。值得注意的是，进入90年代后，各地社会保障发展迟缓，慢于经济的发展。
　　7.社会保障对贫富差距不能起到调节作用。
　　中国通过扶贫和救助，也使农村几千万贫困户脱贫走向温饱和小康。但由于中国社会福利政策强调公平不够，富者得到的福利往往多于贫者，因此社会福利政策的实施非但没有缩小贫富差距，反而加剧了贫富差距的扩大。
　　中国社会保障存在的种种问题与弊端表明，由于缺乏相应的、与之匹配的“社会安全网”和“减震器”的有力支撑，因此“稳定压倒一切”实际上只能算是“一厢情愿”。要实现我国的经济转型和制度变迁，客观上要求我们必须建立与市场化改革相适应的、完善健全的社会保障体系。
　　 （五）转型时期的道德无秩序。
　　绝大多数社会都有自己的法则，这些明确的社会法则被固定在政治权力或传统习惯之上，然而资本主义却没有这样明确的法则。资本主义建立在这个原则之上，即每个人只要在市场上为自己奋斗，自然就会产生社会的共同利益和秩序，而不是产生无政府状态。这就是所谓的“经济人”概念。它提出了这样一个假设：独立的各种经济实体之间的对抗式联合竟能导致一个富足和日益发达的社会。正是经济人的假设导致西方产生了“法治”这一伟大的自由主义原则，培养了人们的宪法心理。在适宜的法律和制度保证下，市场中分散的谋私利的个人行为产生一种自发的、能反映参加者价值最大化的秩序，一种分配结果的模式。这样一种土壤中孳生出来的必定是法治经济与法治社会，这种社会产生的权威只会是法理性权威。
　　由于文化背景的不同，中国和西方国家在社会法则上存在很大差异性。反观我国历代法律，就会发现一个和西方迥然不同的特点：我们是以“道德人”的标准来要求社会成员，并由此出发推导法律框架，制定法律条文，由此决定的法律目的和西方也很不一样。“道德人”的假设，把中国人导向了另外一途：法治思想压抑薄弱，德治思想超强发展。孔子将周代形成的德治思想系统化，认为政治的关键在于统治者的德性修养，用现在的话来说，他只强调自律（自我道德修养），而忽视了他律（法律制度）。
　　就已有经验而言，法治社会还几乎没有陷入普遍的道德无秩序的先例，而道德社会却很容易滑入道德无秩序状态。因为道德社会对人的“道德水准”要求很高，一个人必须遵守政府倡导的伦理规范，努力扮演好各种社会角色。在这样一种至善至美、无法企及的道德模式规范下，人们不可避免地陷入一种人格分裂状态，真实想法常被内缩于心灵深处，人前则以一种面目出现。
　　我国社会目前正处在社会转型期，与自然经济相适应的旧道德已失去制约作用，而适应商品经济的法律制度、道德秩序尚未建立起来。人们一旦发现原来的道德人品格不再适应商品经济社会的需要后，就丧失了自律能力，表现为不择手段地追求物质利益，不少人在追逐社会财富时危害社会利益。以往作为道德规范的信用被破坏殆尽，而作为法律规范的信用制度也未建立起来，这就产生了经济运行中的“多米诺骨牌”效应。
　　在计划经济和市场经济两种经济体制之间，不仅存在着运行机制和运行结果的相异性，而且还存在着哲学基础的相异性。要摆脱转型时期的道德无秩序状态，唯一的选择是建立完善的法律制度，让人们在法律构架里追逐自己的目标，从而使社会健康发展。西方法治经济的成功经验给我们两点启示：第一，只有将经济人的行为作为推导宪法结构的依据，这些法律制度才能取得成功；第二，培育健全的市场经济，不应把注意力的焦点放在社会产品的最终分配上，而应该放在先于市场过程本身的权利和要求的分配上，这也就是说，不应像改革前一样，只追求“结果均等”，而应努力做到机会均等。